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完善金融治理体系的三大主线

  “雄关漫道真如铁,而今迈步从头越。”以党的十九届四中全会为起点,中国国家治理体系和治理能力的现代化建设步入新阶段。健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系,成为提升金融治理能力的核心目标。基于历史脉络和未来趋势,我们认为,围绕这一目标,三方面的关键变革正在渐次展开,有望成为新阶段金融体系的发展主线。一是以金融改革盘活中国经济的改革全局,打造经济高质量发展的新引擎;二是以金融监管引导金融市场的现代化建设,培育秩序与自由统一、效率与稳定兼顾的金融市场;三是以金融安全构建国家利益的稳定支柱,夯实民族复兴的力量基础。展望未来,沿循这三条主线,中国金融治理体系有望稳步改善,在推动经济结构转型升级、释放经济增质红利的同时,守住不发生系统性风险的底线。得益于此,在风险涨潮、复苏疲弱的全球乱纪元之中,中国经济的长期潜力有望持续凸显,并为国际经济金融治理提供宝贵的稳定性资源。

  主线之一:

  以金融改革盘活中国经济的改革全局

  步入本世纪20年代,在更加广阔的纵深下,中国经济的新一轮改革开放大潮正在涌动。“改革的改革”“开放的开放”将是中国政策的主题词。其中,“改革的改革”包含三个转变:从释放红利到创造红利,明确市场与政府的关系,完善国家激励机制;从要素驱动到创新驱动,通过提振全要素生产率促进经济内生增长;从增量调整到结构调整,顶层设计和底线思维并重,平衡好增速与增质。“开放的开放”也包含三个转变:从较低层次到更高层次,推动形成全面开放新格局;从商品输出到信用输出,完成金融开放,并获取全面市场经济地位;从被动跟随到主动引领,为全球发展和世界秩序塑造做出积极贡献。顺应“改革的改革”与“开放的开放”,蹄疾步稳地推进金融改革开放,将是完善中国金融治理体系的应有之义。由此产生的改革新红利也有望成为经济高质量发展的强劲引擎。

  第一,金融改革是中国全体系改革开放的棋眼。从历史的角度看现在,中国的改革开放坚持“实践是检验真理的唯一标准”,呈现出明显的“三步走”。改革开始于计划向市场转轨中的摸着石头过河,既没有实施“休克疗法”,又没有被动“等、靠、要”,在物质基础逐步丰富、劳动力得到解放的基础上,从农村改革开始,再扩展到制造业、服务业的发展与转型;开放的大门也是越开越大,从本世纪初开始步伐明显加快,其整体脉络可以梳理为从贸易开放到金融开放,再到获得全面市场经济地位。目前,改革和开放第一步、第二步都已取得了阶段性成就,其关键标志包括联产承包责任制改革、民营经济崛起与国企改革、成功加入世界贸易组织、人民币成功加入SDR 货币篮子等。在新时代的全体系改革开放中,中国金融将作为棋眼:一方面,金融将发挥支持乡村振兴和高端制造的关键作用,并作为服务业改革的核心;另一方面,金融将成为推动国际产能合作和主权信用输出的重要抓手,并引领“全面开放新格局”。在从富起来到强起来的新时代,金融对于中国经济的战略意义和全局地位进一步凸显:中国金融将发挥好配置资源的作用,与政治、经济、文化、社会、生态的“五位一体”建设相匹配,并着眼于关键领域和薄弱环节,系统性地修复定价扭曲,落实“金融的天职,金融的宗旨”;中国金融将切实降低实体经济成本、保障风险可控,有效利用、保护改革开放以来靠辛勤劳动所积累的国民财富,消除金融体系内的资金空转,引导资本脱离过剩产业,流向实体经济的新兴领域,有效降低地方隐性债务,体现出“为实体经济服务也是防范金融风险的根本举措”。

  第二,金融开放的深层内涵在于服务中国经济转型。扩大金融业开放是中国对外开放的重要方面,将在倒逼国内改革、解决开放不充分问题、获取全面市场经济地位等方面发挥重要的作用,进而服务于新时代中国经济整体转型的需要。首先,在开放提速的背景下,中国金融将从“特例”转变为“惯例”,有利于更好地融入新一轮全球化。通过在金融领域与国际接轨,实现市场准入、国民待遇、负面清单等高标准,将倒逼国内改革,为中国获得全面市场经济地位奠定坚实基础,也将推动中资金融机构强化竞争和风险意识,助力其发展转型。其次,金融开放关系整体改革成败,也有助于弥补当前对外开放不充分所遗留的老问题或带来的新问题。回顾历史,虽然过去四十余年的对外开放解决了中国经济起飞过程中稀缺的资本、技术等问题,让中国制造成为全球产业链的重要组成部分,但也催生出不少结构性矛盾。以金融开放为抓手,不仅有助于实现“金融活、经济活;金融稳、经济稳”的目标,也是中国金融业进一步融入全球金融业的必然需要,更关系到全方位开放的顶层设计、要素市场化改革、经济结构转型、国家整体安全等。再次,金融开放将助力全面市场经济地位的取得。得益于“811”汇改,人民币汇率已经回归调节内外部经济均衡的功能本位。未来随着汇率市场化改革的继续深化,人民币汇率将长期稳定于均衡水平附近,进而准确反映国内、国外两个市场中要素的相对比价,使中国经济高效参与全球要素资源配置。由此,进一步深化金融对外开放,不仅有助于国内金融市场的发展,也有利于人民币在不同领域的国际使用。在扩大金融开放的助力下,资本输出和金融市场交易将渐次取代国际贸易,成为人民币国际化的主引擎。总体来看,金融开放顺应了从跟随到引领的大国崛起之路,依托于人民币国际化和“一带一路”建设等机遇,金融将成为中国与世界深度融合的纽带。最终,在以市场经济规则为核心的全球经贸体系中,中国也将受到各方认可,获得全面市场经济地位。

  主线之二:

  以金融监管引导金融市场的现代化建设

  党的十九大以来,中国经济金融体系改革进入快车道,监管体制改革和政府机构改革也大步向前。一方面,中国金融顶层设计对于监管范围、内容、力度相应地扩张和强化以及监管标准的进一步统一,正在配套补齐制度短板、填补监管空白。比如,原银监会和原保监会的合并,有利于统一监管标准、消除监管套利,进一步提高中国金融体系的有效性和稳定性;另一方面,一系列金融新政的出台致力于打破“刚性兑付”,挤出无风险利率中的虚高水分。同时,推动穿透式监管全覆盖、治理市场乱象,使投资风险与收益合理匹配。沿循这一趋势,在完善金融治理体系的进程中,金融监管有望提速优化,实现由市场追随者到引导者的质变,培育秩序与自由统一、效率与稳定兼顾的金融市场。

  第一,更新金融监管思维,适应市场化改革方向。一方面,强化金融监管动态思维。全球金融态势起伏不定、中国改革持续深化,中国金融市场不可能保持静态。监管是为了使市场有序发展,有序包括了有秩序、有步序。有秩序是指市场应当在何种均衡点上发展;有步序是指当今的均衡点要和现阶段的优劣势相匹配。从短期看,是让市场在框架内根据目标均衡点动态平衡。从长期看,是根据历史发展的阶段,不断调节整体机制,根据新时期的目标平衡点,实现动态平衡,进而形成市场可持续的良性发展状态。全球金融业务规则和环境在不断改变,金融市场的均衡也随之改变。金融市场监管需要深化改革,顺应时势,以动态均衡为监管理念,不惧创新甚至鼓励和先行创新。战略定位要有前瞻性,风险管控要有预警性,先于市场而动制定监管规则;另一方面,强化金融监管底线思维。监管目标事实上决定了市场的定位底线。要坚守不发生系统性、区域性风险的底线,中国金融市场风险可控,但随着国内经济增速放缓,金融领域中的各类风险隐患不容轻视;要坚守法规底线,法律风险是一条高压线,核心就是要遵守法规、合规经营,尤其是对于可能引发风险的违规行为要坚决杜绝;要坚守消费者保护底线,消费者保护的底线是维护金融消费者对银行业机构和银行业市场的信心,尤其是必须避免发生重大的、群体性的消费者投诉和危机事件;要坚守支持实体经济发展底线,支持实体经济发展既是金融机构责无旁贷的任务,也是金融业赖以生存和发展的基础。

  第二,推新金融监管措施,丰富金融监管的市场实践。一方面,以强化金融监管的有效性为首要任务。完善金融监管,不等于片面地强调监管,而应当将重心放在提高监管水平。合理把握管制力度,鼓励、引导金融机构紧紧围绕实体经济的需要,进行市场创新、产品创新、服务创新和管理创新,从而不断增强金融业的综合实力、国际竞争力和抗风险能力。建立多层次的金融体系。要把握住全球化中的战略机遇,在更大范围、更高层次上实现资源优化配置,提高金融业的国际竞争力。同时,切实加强和改进对复杂形势下重点领域、系统性、区域性金融风险的防范,确保金融体系安全稳健运行。要准确把握风险防控的重点,高度重视潜在的信用风险和流动性风险,加大对地方政府融资平台、房地产、“影子银行”等重点行业、领域、地区风险的监控,密切关注各类风险的趋势性、方向性变化;进一步健全系统性金融风险防范预警体系、评估体系和处置机制,加强风险提示和预警,力求做到对重点领域、系统性、区域性风险早发现、早干预、早处置。另一方面,需要建立科学、适度的资本监管制度。次贷危机中,发达国家部分私人金融机构过分逐利的冒险活动给纳税人带来了沉重的负担,因而强化资本约束与监管确有必要。但中国应当注意国情,更多地考虑资本要求的合理和适度性。在未来的资本监管中,其一,要着力提升风险的识别和计量水平,探索基于风险程度的、适度的资本要求。特别是对于具有系统重要性的机构,应鼓励其完善全面风险管理制度、开发先进的风险计量模型、创新低资本消耗型的业务产品,而不应简单施加额外的资本要求,这反而不利于中国经济和金融体系竞争力的提升。其二,在完善金融市场、拓宽资本补充渠道的同时,应积极推动资产证券化的发展,增强银行资产的流动性。事实上,只要证券化产品的结构简单明了,并且通过有效手段,防止银行由于资产可转让而放松贷款审查管理,证券化就不会成为放大金融风险的介质。

  第三,对金融创新“疏”“堵”并举,有序释放市场活力。对于金融市场的现代化建设而言,金融创新始终是一把“双刃剑”。如何平衡由其带来的风险隐患和市场活力,将是未来金融监管的核心之问。对此,我们认为,以下四项举措有望成为解题关键。一是应当为金融创新提供更大的空间,使得金融监管对金融创新有更大的“包容性”。可通过鼓励综合化经营、推进利率市场化等放松对创新主体的约束;通过发展包括资产支持类证券、股指期货等在内的衍生品市场,延伸金融机构的创新边界。二是应为金融创新提供更安全的保障。例如,建立宏观审慎的监管制度,防范系统性风险对金融创新的冲击;鼓励金融机构健全风险管理制度,提高对创新产品风险——收益的评估水平;完善创新产品的信息披露制度,动员更多的市场主体参与到对金融创新的风险监控之中。三是应为金融创新提供更为有力的引导,确保金融机构开发的金融产品符合实体经济发展需要、与自身的风险控制水平相协调,遏制创新主体过分逐利的冲动。特别是要鼓励金融机构将金融创新引入风险管理,发挥衍生工具和证券化等创新产品风险“吸收器”和市场动荡“减震器”的作用。四是以金融监管法制化建设为保障。法律制度的健全,是金融业保持稳定、发挥作用的前提和基石。金融业的日新月异、金融市场的瞬息万变,令现行法律体系出现一些未能覆盖但又亟须法制保障的立法盲区。由于中国各类金融大法的立法和修改周期过长,各类监管机构只能根据创新的要求,采取临时制度和政策对原有法律“打补丁”的方式来应对。应进一步加快立法和修法进度,积极规范科学完备的法规体系,通过废除、修改、补充和制定等手段,及时对现有的金融监管法律、法规和规章等进行清理和重建。通过金融市场稳定法等法律来加强金融稳定的长效机制,简化一些金融法律的修法程序,完善中国金融监管法律体系。

  主线之三:

  以金融安全夯实民族复兴的力量基础

  在第五次全国金融工作会议上,习近平总书记指出,金融安全是国家安全的重要组成部分。近年来,针对全球贸易博弈和国际金融市场波动的持续加剧,中国金融安全从技术层面上升至治国理政的战略层面,“金融稳、经济稳;金融强、经济强”的发展目标逐步确定。当前,从党的十九届四中全会的新起点出发,面向更加复杂的国际金融环境,我们认为,金融安全将成为完善金融治理体系的核心内容之一,从而为国家治理体系提供安全保障,为民族复兴夯实力量之基。

  第一,金融安全是国家安全的重要支撑。首先,金融是调整资源配置、支持国家安全的高效利器。过去三十多年市场经济体制改革中,金融的改革、开放与发展,有力地发挥了协调利益关系、优化资源配置的优势,是国家利益最大化的关键支持力量,维护和促进了中国国家安全。随着改革开放走向“深水区”,更多的风险不可避免,充分发挥金融在资金供给、效率供给、信息供给、政策供给方面的多渠道功能,为国家安全领航、护航是新时期中国的客观选择。其次,多元化融资体系为维护国家安全输送资金支持。多元化融资体系能够为一国文化产业、军工产业、高新技术产业、“走出去”产业、环保产业的发展提供持续稳定的资金支持,巩固提升文化软实力、军事硬实力、科技新实力以及经济远航能力和可持续发展能力。对于国家安全而言,在多元化融资体系的培育之下,多层次、多领域的金融创新也是提升各项子系统运行效率的重要途径。

  此外,多维度金融数据为维护国家安全提供关键信息。对于天然具有数据属性的金融业而言,能够通过多维度金融数据为维护国家安全提供关键信息。金融账户的开设与变动信息为国家安全系统提供重要监测对象;金融账户的异常资金流动为维护国家安全提供预警信号;金融市场上相关资产价格的重大变化也为维护国家安全提供关键信息。此外,随着金融机构将大数据转化为信息和知识的速度与能力不断提升,通过对大数据的分析、挖掘和应用以及整合金融机构业务经营及内部系统数据、社交媒体网络行为数据和各种外部公共数据,可以为信贷征信提供风险评估,判断金融环境变化及发展趋势。更重要的是,还能为反洗钱、反欺诈等提供重要的预警信息,为提前应对安全隐患提供支持。

  第二,金融安全是民族复兴的主要基石。全球化不仅意味着生产要素的流动跨越国界,还意味着各国政策的影响相互交叉。金融安全的核心是国家利益,每个国家追求自身利益最大化的过程不可能是自发统一和协调的,而是充满了对立和冲突。因此,全球化背景下的金融安全博弈,是一种非合作的多重博弈,过程复杂。混乱和无序是国际金融运行的本质和常态,有序是短暂的,混乱是长期的,国际金融秩序的发展就是在“长期混乱→短期收敛于有序→长期混乱”的过程中实现的。2018年到2019年,伴随全球地缘冲突升级,国际金融市场振荡加剧,正是这一规律的体现。在混乱的国际金融博弈中,如果失去金融安全保障,将难以实现国家利益的帕累托最优,在长期受制于人的情况下,一国很容易不知不觉就掉入了“温水煮青蛙”的困境。谁占据先机,谁主导格局,谁就能取得更有利的发展契机,博弈论中的斯塔克伯格模型就已论证了乱中有为对于占据先行者优势的重要性。

  就中国而言,国家金融安全的关键在于防范系统性金融风险,确保金融充分支持实体经济,并以此作为实现中华民族伟大复兴“中国梦”的主要基石。从技术上看,国家金融安全的底线包括以下内涵:一是金融体系不爆发系统性风险,金融体系对实体经济的资金融通主功能不被抑制;二是国家物价稳定,CPI同比增幅长期不超过警戒线;三是国家主权货币币值稳定,兑换主要国家货币汇率不发生巨幅波动;四是国际资本流动顺畅但不过度,不发生大进大出风险;五是银行业运转正常,不良率不超过资产利润率;六是政府和企业负债保持适度,债务风险可控,不发生企业废债风潮和主权债务违约事件;七是金融市场流动性充足,不发生支付危机,货币资金价格不过度波动;八是金融改革对金融机构整体的冲击有限,即便利率市场化等因素导致行业竞争加剧,系统重要性的金融机构也不出现亏损;九是民营金融机构和互联网金融等新生金融力量有序进入市场,不发生非理性的恶性竞争;十是保险行业和证券市场稳定发展,不发生恶性道德风险事件和突然性的股市崩盘。

  (作者系工银国际首席经济学家、董事总经理)

  相关链接:

  国务院发展研究中心金融研究所副所长陈道富:

  根据党的十九届四中全会要求,现代金融体系的关键点在于:适应性、竞争力和普惠性三个方面。因此,需要从适应性、竞争力、普惠性三个方向着力。

  一是构建产业内嵌的自我成长型金融体系。需要建立主要基于基本面变化的价格形成和发现机制。发展供应链、贸易链金融,建立基于大宗商品等真实资产的数字资产凭证,实现更有效率的数字资产交易。发展与工业物联网、智能制造相嵌套的数字金融模式。

  二是需要搭建赋能型金融生态。为提高效率,降低触及和服务成本,有必要培育金融领域和科技制造领域的跨界合作机制,为金融业赋能,构建金融业能更好地服务制造强国的生态环境。可培育金融体系的技术判定和赋能,使对科技“看得懂”“信得过”;构建与中小微企业共同成长的金融生态;构建共担风险的社会机制,塑造诚实守信的契约文化等。

  三是金融自身要追求更加开放、有“韧性”的发展。要在新的技术背景和全球格局下,更好地服务于实体经济,推动高质量增长,金融业本身也需要更加开放,在打通境内外金融市场过程中,发展与企业国际化程度相匹配的金融国际化。更加“有韧性”地熟悉运用各种风险对冲工具。改善金融监管和宏观调控能力,抑制资产泡沫,及时释放金融风险,整顿市场秩序,夯实并完善危机应对机制。

  中国人民大学中国改革与发展研究院教授宋立:

  深化金融供给侧结构性改革是金融治理体系现代化的基础支撑,金融治理体系现代化是深化金融供给侧结构性改革的重要保障。国际经验教训反复表明,金融体制不健全、金融体系结构不合理、金融治理不完善是金融服务不到位和金融风险乃至金融危机产生的重要原因。无论深化金融体制改革、构建现代化金融体系,还是打好防范化解金融风险攻坚战、保障国家金融安全,都必须进一步发展完善金融制度体系和金融治理体系,加快形成“管住人、看住钱、扎牢制度防火墙”的制度体系。当前,一定要在推进金融供给侧结构性改革,调整优化金融体系结构,健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系,推动金融服务结构和质量来一个根本性转变的同时,下大力气改革完善金融治理体系,推动金融治理能力和水平的根本性提高。

  海南大学“一带一路”研究院院长梁海明:

  在全球金融市场上,越来越频发的金融动荡和危机,相当清晰地暴露出当前全球金融体系在金融监督和管理等方面的弱点。西方国家推行的量化宽松政策屡遭各国诟病,印发过量的美元、日元等国际货币导致流动性泛滥,引发“热钱”冲击市场及他国货币政策的独立性,不但扰乱国际金融市场秩序,影响全球经济复苏。更为严重的是,旧的危机尚未有效处置,新的危机便接踵而至,因为西方国家的量化宽松政策引发多国央行跟随,令全球各地金融系统高度同质化,实际上扩大了金融风险的关联性,增加了市场整体脆弱性。

  从当前的全球经济金融体系看,虽然有世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织、金融稳定理事会、经济合作与发展组织等国际全球经济金融治理组织,但彼此之间不仅缺乏明确分工,功能也有重叠之累,且随着新兴经济体不断发展,各组织的代表性、前瞻性未能与时俱进。

  面对上述情况,全球亟须新的国际金融治理体系。中国应与各国一道,建立一个更加公平、开放、透明的“一带一路”国际金融新治理体系,增强新兴国家金融在国际金融体系治理中的话语权、影响力,推进金融科技、绿色金融等金融新产品的规则制定,以此加强金融体系的国际协作、加强全球金融安全网,满足新时代的全球金融发展和全球金融治理的新要求。

责任编辑:李昂